Kommunale Mandatsträger und Wahlbeamte im Spannungsfeld zwischen Kooperation und Korruption - Eine Untersuchung der Reichweite von §§ 331 ff. StGB -

Abstract

Kommunale Mandatsträger und Wahlbeamte im Spannungsfeld zwischen Kooperation und Korruption - Eine Untersuchung der Reichweite von §§ 331 ff. StGB -

Durch das „Gesetz zur Bekämpfung der Korruption“ vom 13. August 1997 wurden die Korruptionsdelikte durch die Einbeziehung von sog. Drittvorteilen in den Tatbestand der §§ 331 ff. StGB erheblich ausgedehnt. Seitdem sind Literatur und Rechtsprechung darum bemüht für viele Fallgestaltungen Kriterien zu entwickeln, um eine uferlose Ausdehnung der Korruptionsstrafbarkeit zu verhindern. Die vorliegende Arbeit untersucht unter welchen Voraussetzungen für Kommunalpolitiker wie Gemeinde- und Kreisräte (kommunale Mandatsträger) und (Ober-) Bürgermeister, Beigeordnete sowie Landräte (kommunale Wahlbeamte) eine Korruptionsstrafbarkeit im Raum steht, wenn sie mit finanziellen (Dritt-) Zuwendungen in Kontakt kommen. Solche (Dritt-)Zuwendungen sind insbesondere Gelder die Kommunalpolitiker für kommunale Aufgaben und Projekte einwerben, vermitteln oder annehmen. Unter dem Aspekt einer strafrechtlichen (Dritt-) Zuwendung sind ferner auch der Abschluss von Sponsoringvereinbarungen sowie städtebaulicher oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Verträge zu prüfen. Des Weiteren wird untersucht, inwieweit sich Kommunalpolitiker dem Verdacht der Vorteilsannahme nach § 331 Abs. 1 StGB aussetzen, wenn sie im Zusammenhang mit ihren Repräsentationspflichten Geschenke, Einladungen und sonstige Vergünstigungen annehmen. Letztlich soll auch das strafrechtlich heikle Thema von Wahlkampfspenden an Kommunalpolitiker, die sich zur Wiederwahl stellen, beleuchtet werden.

Im 1. Kapitel erfolgt eine Prüfung der zahlreichen Varianten des Amtsträgerbegriffs des § 11 StGB Abs. 1 Nr. 2 StGB im Hinblick auf kommunale Mandatsträger. Hier wird die Problematik insbesondere an § 11 Abs. 1 Nr. 2 c) StGB festgemacht und die Lösung des Bundesgerichtshofs (BGHSt 51, 44), die eine Amtsträgereigenschaft kommunaler Mandatsträger ablehnt, methodisch kritisiert.

Das 2. Kapitel führt die eigene Theorie der unmittelbaren demokratischen Legitimation gepaart mit besonderen funktionell-inhaltlichen Aufgaben und Befugnissen als entscheidendes Abgrenzungsmerkmal ein.

Die These geht davon aus, dass kommunale Mandatsträger neben ihrer unmittelbaren demokratischen Legitimation auch im Hinblick auf die besonderen funktionell-inhaltlichen Aufgaben und Befugnissen mit Abgeordneten vergleichbar sind. Es erfolgt sodann eine Untermauerung der These aus einer Auslegung des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung nach § 108e StGB und Art. 28 Abs. 2 GG.

Im Ergebnis sind kommunale Mandatsträger unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt als Amtsträger i.S.v. § 11 Abs. 1 Nr. 2 StGB anzusehen. Vielmehr stehen sie auf Grund ihrer Wahl und Funktion Abgeordneten gleich. Es kommt lediglich eine Strafbarkeit nach § 108e StGB (Abgeordnetenbestechung) in Betracht, wenn die Voraussetzungen dieses Tatbestands vorliegen.

Im 3. Kapitel wird die Überlegenheit der hier entwickelten Theorie im Vergleich zu bestehenden Lösungsansätzen und insbesondere im Vergleich zur Grundsatzentscheidung des BGH demonstriert.

Das 4. Kapitel widmet sich der Suche nach alternativen Möglichkeiten zur Sicherstellung der ehrenhaften Mandatsausübung.

Im 5. Kapitel sollen die in den ersten vier Kapiteln gewonnenen Erkenntnisse zur Lösung der korruptionsrechtlichen Problematik bei kommunalen Wahlbeamten fruchtbar gemacht werden. Hier wird zunächst die gesetzliche Doppelstellung kommunaler Wahlbeamter beschrieben, die einerseits als Verwaltungschefs fungieren andererseits jedoch eine zentrale politische Funktion in ihrer Kommune ausfüllen. Auf Grund dieses Spannungsfeldes wird auf Grundlage anerkannter Auslegungsregeln nach einem einheitlichen Lösungsansatz für alle Fallkonstellationen gesucht werden, um den weiten Anwendungsbereich der Korruptionstatbestände in Bezug auf kommunale Wahlbeamte sinnvoll einzuschränken. Dabei wird der schon in den vorigen Kapiteln herausgearbeiteten Theorie von der unmittelbaren demokratischen Legitimation eine maßgebliche Bedeutung für eine einschränkende Auslegung des Straftatbestands der Vorteilsannahme nach § 331 Abs. 1 StGB zukommen.

Im Ergebnis ist bei kommunalen Wahlbeamten, die unmittelbar und direkt vom Wahlvolk gewählt werden das Tatbestandsmerkmal „für die Dienstsausübung“ bei der Vorteilsannahme nach § 331 Abs. 1 StGB extrem einschränkend auszulegen. Die an diesem Tatbestandsmerkmal festgemachte sog. „Unrechtsvereinbarung“ kann mit kommunalen Wahlbeamten in den oben genannten Fallkonstellationen der (Dritt-)Zuwendungen grundsätzlich nicht zustande kommen. Dies folgt aus der Tatsache, dass die repräsentativ-politische Funktion der (Ober-)Bürgermeister die materiell verwaltende Tätigkeit bei weitem überwiegt. In sämtlichen Problemkonstellationen der (Dritt-) Zuwendungen an Bürgermeister kommt allerdings nur dann keine Unrechtsvereinbarung i.S.v. § 331 Abs. 1 StGB zwischen dem Zuwendenden und dem Bürgermeister zustande, wenn die kommunale Volksvertretung der endgültigen Annahme der (Dritt-)Zuwendung in öffentlicher Sitzung zugestimmt hat, bzw. wenn die Annahme einer derartigen Zuwendung sich im Rahmen einer in öffentlicher Beratung beschlossenen und veröffentlichten kommunalen Ehrenordnung hält. Schließlich wird dargestellt, inwieweit sich der hier entwickelte einheitliche Lösungsansatz auf die entsprechende Problematik bei kommunalen Beigeordneten und Landräten übertragen lässt.

Members of town and county councils as well as mayors and district administrators in the conflict between cooperation and corruption - An inquriy on the range of §§ 331 et sqq. StGB -

On the one hand local politicians have due to their function in many ways contact with financial allocations and other donations given by generous citizens for local projects or institutions. Especially in times of less money in public budgets sponsoring of public institutions and activities is very popular. Furthermore local politicians get in many ways benefits and privileges such as free tickets, invitations for dinners and local presentations. During their campaign they need to accept money from supporters to finance their candidateship. On the other hand the acceptance of benefits is for office bearers according to German penal code strictly forbidden. An office bearer is even liable to prosecution when he accepts an advantage not for himself but for third persons or even an institution such as the town or charitable institutions and non-profit organisations.

The question concerning local councillors is, if they can be regarded as office bearers according to § 11 of the German penal code. Only if members of local councils can be seen as office bearers in the sense of this article, they can be potential offenders of the bribe and corruption delicts. Therefore in the first chapter is interpreted the definition of § 11 in the German penal code. Hereby is to discuss the judgement of the highest German Criminal Court, who does not regard members of local councils as office bearers. But the reasons for his rulings are not coherent against the background of the wording and systematic of the law. In the second chapter is introduced the new thesis of the direct democratic legitimation of local councillors due to their election by the local citizens. This special attribute belongs to no other group of acknowledged office bearers and is therefore able to separate the local councillors from the office bearers. Above all members of state and federal parliaments are according to German law in no way office bearers, too. Furthermore it can be proved, that both local councils and parliaments have in various ways similar functions and competencies. Even local councillors and members of parliaments can be compared concerning their rights and duties. After a detailed comparison between local councillors and members of parliaments there is no possibility to regard members of local councils as office bearers and members of parliament not as such. Due to this interpretation of the law local councillors cannot be seen as office bearers and therefore are no potential offenders concerning the bribe and corruption delicts in §§ 331 et sqq. StGB. Local councillors are only as well liable to prosecution as parliament members are according to § 108e StGB (bribe of parliament members).

The third Chapter will demonstrate the supremacy of this new thesis in comparison to other theories in the penal and public law literature.

In the fourth Chapter are demonstrated several possibilities to secure political purity in local councils.

The question concerning mayors and district administrators is discussed in the fifth chapter. According to German law these local politicians are indeed office bearers. Thus they are liable to prosecution when they accept advantages and benefits for themselves or even for third persons. It also can be problematic when these politicians arrange donations for the community or even social, cultural and sportive institutions. Even the sponsoring of local activities or the municipality as well as the making of other agreements for the municipality or the district administration can cause penal investigations. Furthermore these office bearers are due to their position often invited to social presentations such as sport events, cultural happenings or conferences. A special problem for mayors is to finance their campaign for another term of office. A challenger is not yet an office bearer and therefore can accept money, while an incumbent may be liable to prosecution. In all these constellations mayors accept or arrange material advantages and are basically in danger of penal prosecution. Although citizens expect from their mayor that he looks for money from private sponsors to be able to support municipal and public, social, cultural and sportive institution and events. Therefore it is plead in this dissertation, that in all constellations described above the culpability of local politicians should be restricted. To verify this thesis it is demonstrated that mayors and district administrators have a similar political mandate as the local councillors. In addition to that nowadays mayors and district administrators are directly elected by the citizens of their town and district. As well as local councillors, parliament members and mayors share the attribute of direct democratic legitimation with political functions and they are all controlled only by the citizens. This direct democratic legitimation combined with the citizenships control is able to abandon penal prosecution. But to make this public control by the voters possible a high level of transparency is necessary. Only if the mayor or district administrator reports the local councillors in a public session on the donations he intends to accept or to arrange it is justified to abandon penal prosecution. So everybody is able to check the mayors handling with financial contributions and is able to sanction it by the next election.